一、修订背景：我国对外投资管理进入行政法规与部门规章衔接的新阶段

2018年3月1日起施行的《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号，以下简称“11号令”）确立了我国企业境外投资“敏感项目核准、非敏感项目备案”的基本管理框架，并形成了以项目核准备案、重大事项报告和项目完成报告为核心的管理制度。

2026年6月，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号）公布施行，从行政法规层面对我国对外投资管理制度进行了系统规范。在此基础上，国家发展改革委于2026年8月21日发布《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），拟对11号令进行全面修订。征求意见稿是落实《国务院关于对外投资的规定》、衔接上位法与现行对外投资监管制度的重要配套规章，也是进一步完善发展改革部门对外投资管理、服务和监管体系的重要制度文件。

与11号令相比，征求意见稿在延续“敏感项目核准、非敏感项目备案”基本框架的基础上，进一步扩大监管覆盖范围，完善境外再投资、前期工作、年度信息及重大不利情况等报告制度，并新增对外投资保护、风险防范及法律责任等内容，推动我国对外投资管理由以项目核准备案为核心，进一步向覆盖投资全生命周期的规范化、体系化管理转变。

二、核心制度总体变化

从企业实际开展境外投资的角度看，征求意见稿与11号令的主要变化如下：

三、征求意见稿十大变化

第一大变化：从“企业投资主体”向“多元投资者”扩展

（一）2018年制度主要围绕企业建立

11号令第二条规定，境外投资是“中华人民共和国境内企业”直接或者通过其控制的境外企业实施的投资活动，后续附则规定事业单位、社会团体等非企业组织参照适用；对于境内自然人，则明确规定直接对外投资不适用11号令，仅在自然人通过其控制的境外企业或者港澳台企业开展投资时参照适用。这一制度设计与2018年前后的监管重点相适应，当时我国对外直接投资的主要实施主体仍然是境内企业。

（二）征求意见稿新增居民个人作为投资者，并明确其地方备案管辖。

2018年11号令主要以境内企业作为对外投资主体，居民个人直接开展境外投资原则上不属于11号令的适用范围。征求意见稿则根据《国务院关于对外投资的规定》，将居民个人正式纳入“投资者”范围，从而将个人对外投资纳入发展改革部门对外投资管理制度。

征求意见稿进一步对居民个人开展非敏感类对外投资的备案管辖作出了明确安排。“投资者是居民个人的，备案机关是投资者户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门。”这一规定填补了现行11号令对居民个人直接对外投资监管安排的空白，使个人投资者在发改部门层面具有明确的监管主体和办理机关。

征求意见稿实施后，居民个人开展非敏感类境外直接投资，并非仅需关注资金、外汇等相关手续，还需要首先判断是否属于发改部门备案范围以及具体备案机关。与企业按照注册地确定备案机关的传统模式相比，个人备案以户籍所在地或经常居住地作为管辖连接点，具有较为明显的特殊性。

第二大变化：从“项目管理”向“投资全生命周期管理”转变

11号令的制度结构主要是“境外投资项目核准和备案—项目实施—项目完成”的项目管理逻辑。例如，11号令要求属于核准、备案范围的项目，在项目实施前取得核准文件或者备案通知书；项目完成后20个工作日内提交项目完成情况报告。

征求意见稿则将“项目”进一步扩展为“对外投资活动”。其第二章、第三章分别设置“对外投资指导和服务”“对外投资监管”，并将监管内容扩展为：

◈投资前——核准、备案、前期工作报告；

◈投资中——重大事项问询、重大不利情况报告、风险监测；

◈投资后——完成或终止报告、年度报告；

◈投资存续期间——重大不利情况、境外投资权益保护。

因此，征求意见稿体现出非常明显的全生命周期监管思路。这意味着企业未来不能再将ODI合规理解为“取得发改委备案通知书即可完成主要监管义务”，而应建立覆盖投资立项、签约、交割、运营、再投资、退出等全过程的合规管理体系。

第三大变化：境外再投资监管明显收紧

这是本次修订对跨境投资架构影响较大的变化之一。

（一）2018年主要监管“大额非敏感类境外再投资”

11号令第四十二条规定，投资主体通过其控制的境外企业开展大额非敏感类项目的，应当在项目实施前报告国家发展改革委；所谓“大额非敏感类项目”，是指中方投资额3亿美元及以上的非敏感类项目。因此，在原制度下，境外子公司进一步开展非敏感类投资，并非所有再投资项目均触发发改部门的该项报告义务，而是存在3亿美元的金额门槛。

（二）征求意见稿取消了境外再投资报告的3亿美元门槛

征求意见稿第十四条规定，投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展的非敏感类对外投资，应当在实施投资20个工作日前提交境外再投资报告；同时，通过控制的境外企业对境内开展返程投资的，也应参照该规定提交报告。这一变化意味着：未来境外子公司开展非敏感类再投资，原则上不再以3亿美元作为是否需要向发改部门报告的门槛。

这对于采取“境内母公司—香港/新加坡/SPV—目标国公司—当地项目公司”等多层境外架构的企业尤其重要。例如，中国企业通过新加坡子公司投资印尼，再由印尼公司设立当地项目公司，或者由新加坡平台公司继续收购其他国家企业，在征求意见稿下均需要重新判断是否属于境外再投资报告范围。

企业未来在设计境外投资架构时，应当同步考虑境外子公司后续再投资的监管成本和信息报告义务，不能仅从税务、融资和股权安排角度设计路径公司。

第四大变化：新增“前期工作情况报告”，监管明显前移

征求意见稿第四十一条新增了一项值得高度关注的制度：对于以下两类对外投资：

1. 中方投资额1亿美元及以上；

2. 关乎我国与有关国家外交关系；

投资者应当在开展重要前期工作10个工作日之前提交前期工作情况报告。其中，“重要前期工作”主要包括向外方政府作出投资承诺、签署投资协议或者类似文件，以及其他可能影响我国与有关国家外交关系的前期工作。这与11号令存在明显区别——11号令主要强调“项目实施前取得核准或备案”；征求意见稿则进一步将监管节点前移至正式投资实施之前的谈判、承诺和签约阶段。这一制度对大型跨境并购、资源项目、基础设施项目以及涉及东道国政府的投资尤为重要。

例如，中国企业拟在境外投资建设大型产业园区，在尚未完成最终交割前已经需要向东道国政府作出投资承诺或者签署政府投资协议，如果项目中方投资额达到1亿美元，则未来可能需要提前进行前期工作报告。

第五大变化：重大不利情况报告从“事后报告”进一步转向“风险即时报告”

11号令第四十三条规定，在境外投资过程中发生外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等重大不利情况的，应在发生之日起5个工作日内报告。

征求意见稿则明显扩大了重大不利情况的范围。除人员伤亡、资产重大损失、损害外交关系等情形外，还增加：

◈外方要求提供技术、数据，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全；

◈外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全；

◈外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全；

◈并且不再规定“发生后5个工作日”，而是要求立即提交重大不利情况报告。

监管逻辑已经从单纯的“重大损失报告”转向国家利益、国家安全、技术、数据和境外资产权益保护相结合的风险监测机制。尤其对于高科技、先进制造、新能源、人工智能、半导体、生物医药等行业而言，境外投资不再只是传统意义上的资产风险问题，技术、数据、知识产权以及产业链控制权风险也可能成为ODI监管的重要因素。

第六大变化：新增年度报告制度，企业进入持续性信息披露阶段

征求意见稿第五十四条新增了对外投资信息年度报告制度，要求投资者于每年3月31日前，通过网络系统报送截至上年末的对外投资相关信息。相比之下，11号令并未建立统一的年度信息报告制度。发改部门对境外投资的管理将不再主要集中于项目实施前的核准、备案，而是进一步延伸至投资实施后的持续监管。企业需要及时掌握境外投资项目的存续情况，并做好相关信息的更新和留存，包括：

◈境外投资主体

◈最终投资目的地

◈境外持股结构

◈境外项目公司

◈中方投资额

◈境外再投资

◈返程投资

◈项目完成或终止情况

◈股权及资产变化

◈重大风险事项

因此，对于境外投资项目较多、境外架构较为复杂的企业而言，有必要建立统一的境外投资信息台账，并明确内部负责部门和定期更新机制，以满足未来持续性信息报告的要求。

第七大变化：新增“对外投资保护”专章

征求意见稿专门增加第四章“对外投资保护”。其中，第五十一条要求投资者及其控制的境外企业完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，并加强风险识别和防范处置。同时，征求意见稿规定，如果投资者受到外国组织、个人的歧视性措施，或者遭受不合理剥夺、限制，可以通过年度报告等方式向国家发展改革委报告；国家发展改革委可以根据实际情况采取限制有关外国组织、个人在境内投资、限制境内组织与其交易合作等措施，以保护投资者及其对外投资合法权益。

与过去主要强调“投资者不得损害国家利益和国家安全”相比，这一变化更加突出对投资者自身权益的保护，也意味着我国对外投资监管不再只是对企业“管风险、设边界”，而是开始同时关注企业在境外经营过程中可能面临的权益受损问题。由此来看，未来我国对外投资管理体系将进一步形成“鼓励投资、规范投资、风险预警、权益保护”四个方面相结合的监管框架。一方面，通过备案、报告、风险防范等制度规范企业投资行为；另一方面，也通过对外投资保护机制，为企业在境外遭遇歧视性待遇、不合理限制等情况提供制度上的救济和支持。

这一变化也与2026年《国务院关于对外投资的规定》的整体思路相衔接。《规定》明确提出保护投资者及其对外投资合法权益，并进一步健全对外投资管理和服务体系。可见，我国对外投资制度正在从单纯的“投资监管”逐步向“投资监管与投资保护并重”转变。

第八大变化：“实质重于形式”原则入规，跨境投资架构反规避要求提高

征求意见稿第七十一条明确规定：投资者、对外投资、控制、中方投资额等的认定，遵循实质重于形式的原则。这是11号令中没有明确规定的。

该原则表明，未来企业不能仅靠搭建多层SPV、代持股权、拆分投资项目，或者通过境外子公司之间交叉投资等方式，规避境内ODI监管。即监管部门关注的将不再只是企业表面上的股权结构和投资路径，而是会进一步穿透判断实际控制关系、资金来源以及最终投资目的地。这一点又与征求意见稿第五十八条禁止“恶意分拆项目”形成呼应。通过恶意分拆项目申请核准、备案的，监管部门可以不予受理或者不予核准、备案，并对投资者及主要责任人给予警告。

因此，企业在设计境外投资架构时，路径公司的商业功能仍然存在，例如降低税务成本、便利融资、提高投资灵活性等，但不能将其作为规避境内ODI监管的工具。对于企业而言，未来应更加重视最终投资目的地、实际控制关系、中方投资额穿透计算以及境外再投资路径。

第九大变化：境外金融市场投资的监管边界进一步明确

征求意见稿第七十三条专门规定，通过QDII、港股通、跨境理财通等方式投资境外金融市场的，一般不适用本办法关于核准、备案、报告的规定。但如果出现以下情形，则重新纳入监管：

1. 投资者单独或者与一致行动人共同取得被投资企业控制权；

2. 投资者单独或者与一致行动人合计取得被投资企业股权或者表决权达到10%的整数倍；

3. 国家发展改革委明确的其他情形。

这一安排实际上是在境外证券投资与境外直接投资之间划定监管边界。因此，征求意见稿并不是将所有境外证券投资全部纳入ODI核准备案，而是继续尊重QDII、港股通、跨境理财通等现有金融投资渠道，同时针对通过金融市场实际取得企业控制权或者形成较高持股比例的情况设置监管“安全阀”。

第十大变化：法律责任显著强化，ODI违法成本明显提高

这是本次修订中企业需要重点关注的变化之一。与11号令主要采取警告、责令中止或者停止实施、限期改正等措施相比，征求意见稿进一步提高了违法成本，对不同类型的违法行为设置了更加具体的处罚措施。

第一，对国家禁止的对外投资，处罚力度明显加大。对于投资国家禁止开展的对外投资项目，可以责令投资者停止投资、限期处分已持有的股份和资产，并没收违法所得；拒不执行的，可以处中方投资额5%以上10%以下的罚款，并可以对直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款。

第二，未履行核准备案手续或者提供虚假材料，将面临更高的罚款。对于未依法履行核准备案手续，或者在申请过程中提供虚假材料的，可以处中方投资额1%以上5%以下的罚款；逾期不改正的，罚款幅度提高至中方投资额5%以上10%以下，并可以责令停止投资、限期处分股份和资产。

第三，违法后果可能延伸至后续投资活动。对于受到处罚的投资者，核准备案机关可以在3年内不再受理其核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内开展对外投资。这意味着，一次违规不仅可能产生罚款等直接成本，还可能影响企业后续境外投资项目的推进。

第四，专业服务机构的责任也进一步明确。如果专业服务机构明知或者应当知道投资者存在违法行为，仍为其提供相关服务或者出具文件，或者其出具的报告、意见、证明文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，发展改革部门可以予以通报，并商请有关监管部门依法处理。

因此，本次修订不再只是针对投资者本身设置处罚，而是进一步扩大了责任范围，形成了涵盖投资者、直接责任人员、金融机构以及专业服务机构的责任体系。对企业而言，今后开展境外投资，不仅要确保自身履行核准、备案等程序，也需要关注项目参与的金融机构、中介机构是否依法合规，避免因其他参与方的问题影响项目推进。

四、发改、商务、外汇三道程序仍需区分

需要特别说明，《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》属于国家发展改革委监管体系下的部门规章。企业完成发改部门的核准或备案，并不意味着境内ODI手续已经全部完成。现阶段，中国企业开展境外直接投资，仍需结合发改、商务、外汇等部门各自的监管要求，判断项目需要履行哪些程序。

（一）国家发展改革委：主要负责项目核准、备案及信息管理

2018年11号令确立了“敏感类项目实行核准、非敏感类项目实行备案”的基本管理模式。对于地方企业，非敏感类项目中方投资额达到3亿美元及以上的，由国家发展改革委备案；3亿美元以下的，由企业注册地省级发展改革部门备案。征求意见稿总体上延续了这一制度框架，同时进一步强化了项目实施过程中的信息报告和持续监管。

（二）商务主管部门：主要负责境外投资主体及境外企业设立的备案、核准

商务主管部门主要依据《境外投资管理办法》对企业境外投资进行管理。对于涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资，实行核准；其他境外投资实行备案。企业完成相应程序后，可以取得《企业境外投资证书》，相关信息也通过境外投资管理系统进行办理和管理。

（三）外汇管理部门：主要解决资金汇出及境外直接投资外汇登记问题

企业完成发改、商务部门的相关手续后，还需要按照外汇管理要求办理境外直接投资外汇登记。境内机构开展境外直接投资涉及资金汇出的，需要按照现行外汇管理规定办理登记，并由银行根据相关登记信息及业务材料进行审核。

从企业实际操作来看，ODI并不是完成某一个部门的审批或备案就结束，而是需要按照不同监管环节依次办理相关手续。整体上可以理解为：

发改委——项目核准/备案及信息报告

↓

商务部门——境外投资核准/备案及《企业境外投资证书》

↓

外汇管理部门/银行——境外直接投资外汇登记及资金汇出

三个环节相互衔接，共同构成企业开展境外直接投资的境内合规链条。

五、企业境外投资实务将发生哪些变化？

结合本次征求意见稿，可以预判未来企业ODI项目管理至少需要作出以下五项调整。

（一）从“一次备案”转向“全生命周期台账”

企业不能再将ODI备案看作项目合规的终点，而应建立从：项目立项 → 前期谈判 → 发改核准/备案 → 商务备案/核准 → 外汇登记 → 境外交割 → 境外运营 → 境外再投资 → 重大风险 → 项目终止/退出的全过程管理机制。

（二）境外子公司的再投资需要纳入集团ODI合规体系

尤其对于采用香港、新加坡、迪拜等路径公司的企业，需要建立集团层面的境外再投资审批和报告制度。未来境外子公司开展非敏感类再投资，原则上也需要判断是否触发向发展改革部门提交境外再投资报告的义务。

（三）重大项目需要将“政府承诺”和“签约”纳入合规时间表

对于中方投资额1亿美元以上或者涉及我国与有关国家外交关系的项目，企业需要将前期工作报告的10个工作日要求纳入项目进度计划。因此，法律顾问介入时间应当从传统的“签约前”进一步前移至项目立项和重大谈判阶段。

（四）企业需要建立境外风险和权益保护机制

未来企业需要重点监测：

◈东道国政治风险

◈外汇及资金汇出限制

◈国有化、征收风险

◈技术和数据转移要求

◈股权和资产处分要求

◈当地歧视性措施

◈劳工和安全风险

◈制裁、出口管制及供应链风险

这些事项不再只是企业内部经营风险，也可能成为对外投资监管和重大不利情况报告的重要内容。

（五）专业服务机构的尽调责任进一步提高

征求意见稿明确专业服务机构对“明知或者应知”的违规行为承担相应监管风险。这意味着律师事务所、会计师事务所、咨询机构等在承接ODI项目时，应更加重视：投资主体资格、资金来源、实际控制关系、最终投资目的地、投资金额、项目真实性、敏感行业/敏感国家、境外再投资安排以及是否存在拆分规避监管等问题。

六、结语

总体而言，2026年征求意见稿延续了11号令“敏感项目核准、非敏感项目备案”的基本框架，同时扩大监管主体和范围，强化境外再投资、信息报告、投资保护及法律责任，推动ODI监管由项目管理向全生命周期管理转变。国家发展改革委将本次修订概括为：更好契合对外投资发展实际、保护对外投资权益、防范应对境外风险。

对企业而言，未来ODI合规关注点将由“项目能不能投、投前履行什么手续”，进一步扩展至“谁在投、如何投、投到哪里、境外再投资如何开展以及投资后如何持续管理”。

目前征求意见稿尚未正式生效，企业仍应以现行11号令及商务、外汇等规则为直接依据，同时关注后续正式稿及配套文件，并提前建立境外投资全生命周期合规管理机制。

作者简介：

杜越，高级合伙人

杜越律师深造于英国剑桥大学、香港中文大学，曾在全球知名美国律师事务所工作，擅长国际贸易与金融、跨境投资并购、国际商事争议解决等。杜越律师是ICC国际贸易金融专家CITF，兼任中国国际商会合规专家、调解员，香港中文大学校外导师、上海政法学院兼职导师；曾荣获2020年陆家嘴十大杰出青年；入选上海鼎新涉外法治人才库；主办案件入选企业家博鳌论坛“2024法律服务出海实践案例”，荣获LEGAL500 中国精英。

杜越律师长期深耕跨境投资、外商投资与企业合规领域，在境内企业境外投资架构设计、跨境资金安排、外汇合规及跨境争议解决等方面积累了丰富的实务经验。曾为多家大型企业集团的境外投资及融资项目提供全流程法律服务，曾先后为嘉能可集团（Glencore）、麦格纳（Magna）集团、美国国民油井华高公司（NOV）、联想集团（Lenovo）、SMC株式会社、德国HOYER集团、中核集团、中交集团、商飞集团、安钢集团、网易集团、华夏银行、特变电工集团等中外大型企业提供优质法律服务，获得客户一致肯定与认可。

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