近日，北京德和衡律师事务所高级合伙人、德和衡&德衡国际业务中心总监杜越律师，律师助理李秋实成功协助江苏智能科技企业完成在伊拉克投资设立合资公司的境外投资项目。项目推进期间，团队高效统筹多部门审批流程，对接中国驻伊拉克大使馆协调出具驻外使馆同意函，同步完成项目安全评估报告、海外经营应急预案等全套核准必备文件，协助投资企业完成海外投资合规，保障项目稳步推进。

　 伊拉克项目备案及核准文件

　　此次智能科技企业的伊拉克出海布局，深度契合中国“十五五”规划中对先进制造与能源装备产业链的战略部署，同时精准对接伊拉克作为中东地区重要能源枢纽及“一带一路”关键节点的定位。伊拉克优越的能源资源、逐步改善的营商环境以及对接中东及全球市场的便利性，为国内智能科技企业实现技术升级与国际化布局提供了重要战略支点，助力企业在全球智能科技产业格局中构建核心竞争优势。

　　延伸阅读

　　近年来，中东地区能源转型加速，全球各国贸易额显著提升，中国位居贸易额第一。近五年数据显示，中国在相关领域专利数量占比遥遥领先，中国智能科技产业链正全面崛起。随着大陆智能科技企业出海步伐加快，行业国际竞争力显著增强，“智能科技出海”是中国制造走进全球市场的重要推力。

　 一、如何判断境外投资需要核准还是备案?

　　企业开展境外投资，首要面临的法律问题便是：项目应当申请核准还是备案?这一判断不仅决定了审批机关、申报材料和办理时限，更直接影响项目的推进节奏与合规成本。当前，我国境外投资管理权限仍主要在商务主管机关和发改委。前者依据商务部《境外投资管理办法》(商务部令2014年第3号，下称“商务部第3号令”)，后者依据国家发展改革委《企业境外投资管理办法》(国家发展改革委令第11号，下称“发改委第11号令”)。

　　两部规章均规定，对于涉及敏感地区和敏感行业的项目，应由发改委或商务部核准通过方可进行境外投资。然而，两部法规对于具体地区及行业的判断存在一定差异，下文将分别从敏感国家和地区、敏感行业两个板块对比分析。

　　二、涉及敏感国家和地区的对外投资项目

　　▶发改委规定的“敏感国家(地区)”

　　发改委11号令第十三条采用列举结合兜底的形式划定敏感国家和地区范围。其中未建交国家可直接对照外交部官网公示名单核对，战乱、受国际条约限制投资的国家，结合公开局势与条约文本也能形成清晰判断标准，企业前期尽调时有明确参考依据。但条文第四项设置开放式兜底表述，没有配套细化的认定细则，还需要参考国家发改委的公告予以确认。

　　▶商务部规定的“敏感国家(地区)”

　　商务部第3号令第七条对敏感国家(地区)列举了未建交国和受联合国制裁国两类情形，并授权商务部在必要时另行公布名单。与发改委第十三条相比，该条未将“战争、内乱国家”明确列为敏感地区，范围相对收窄。商务部第3号令第七条在列举未建交国和受联合国制裁国两类情形的基础上，同时设置了授权条款，规定商务部在必要时可另行公布其他实行核准管理的国家和地区的名单，但商务部尚未公开发布过该名单。该兜底条款同样赋予了行政主管机关对敏感国家(地区)范围进行动态调整的权力，商务部可通过另行公布名单的方式将新的国家和地区纳入核准管理范围，从而实现对敏感国家和地区认定的适时补充与完善。

　　三、涉及敏感行业的对外投资项目

　　相较于敏感国家和地区，两部规章在敏感行业界定上有更显著的区别。发改委第11号令所规定的敏感行业更为明确，有列举清单;而商务部第3号令第七条第二款则采用了高度概括的表述。

　　▶发改委规定的“敏感行业”

　　发改委第11号令第十三条明确列举了相关敏感行业：

　　武器装备的研制生产维修被列为第一项敏感行业，凡涉及者不论投资规模与出资方式，一律须经国家发展改革委核准。其认定以项目行业属性为标准，不以是否涉及出口环节为条件，即使某项境外投资不涉及从中国境内出口任何产品或技术，只要业务范围属于武器装备的研制、生产或维修，即该投资应经核准。

　　跨境水资源开发利用同样属于敏感行业，涉及跨境河流水电开发、国际河流引水工程、跨国水资源分配等，直接关系到多国地缘政治利益和区域水资源安全，此类项目在国际层面和外交层面均具有高度敏感性，因此发改委层面一律要求核准。

　　新闻传媒被列为第三项敏感行业，该领域涉及意识形态安全、舆论引导能力和信息主权等核心利益，因此被单独列为敏感行业。

　　核准行业还包括根据法律法规和有关调控政策需要限制的行业。发改委发布的《境外投资敏感行业目录(2018年版)》明确将房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部以及在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台列为需要限制的行业。

　　▶商务部规定的“敏感行业”

　　商务部第3号令第七条第二款规定，实行核准管理的行业包括涉及出口中华人民共和国限制出口的产品和技术的行业。实践中，商务部等部门发布了一系列出口管制文件、公告，企业在判断投资项目是否属于核准范围时，需要对照相关目录进行排查。

　　如2025年12月31日商务部、海关总署联合发布的《两用物项和技术进出口许可证管理目录》。该目录涵盖核、生物、监控化学品、易制毒化学品、商用密码等十余个领域，并对镓、锗等战略性矿产资源实施出口管制。

　　总结

　　两部规章在敏感国家和地区的核心事项上立场趋同，但发改委通过纳入“战争、内乱国家”并设置兜底条款，管控范围更为宽泛;在敏感行业认定上，发改委采取列举加目录授权的模式，标准相对明确，商务部则依赖“出口限制”和“多国利益影响”两个较为抽象的标准，认定上存在较大解释空间。凡涉及敏感国家和地区、敏感行业或出口管制物项的，均须经核准程序。对于模糊地带的投资项目，应审慎把握、主动与主管部门沟通确认。

　　境外投资的合规管理从来不是一道非此即彼的选择题，而是一场需要在多重规范体系中寻找交集的精密操作。法规条文提供了基本的判断框架，但真正落实到具体项目时，从投资架构设计、ODI，到境内外监管衔接、落地后的持续合规运营，每一个环节都涉及复杂的实务操作与跨地域协调。政策理解仅解决了方向问题，而能否高效、稳妥地走完全流程，仍然依赖于专业团队对各部门审批实务的精准把握和对境内外监管动态的实时跟进。

　　当前全球经贸格局持续调整，正值智能科技产业链格局重塑的宝贵战略机遇，中国始终坚持扩大高水平对外开放，通过优化境外投资备案机制等举措，支持优质企业出海。德和衡律师建议，智能科技企业出海需高度重视目标市场的技术准入标准、出口管制政策与知识产权保护体系，提前进行合规布局，善用专业跨境服务以应对行业特有的投资风险。我们将持续以全球视野与深耕科技行业的专业经验，赋能中国企业发展，为更多优秀智能科技企业提供从战略规划、ODI备案核准到境外落地的一站式解决方案，助力企业在全球产业竞争中稳健前行。