刘俊丽：中资海外工程招投标反腐风险与合规路径（上篇）
一、引言
伴随“一带一路”倡议向高质量建设阶段稳步推进，我国对外工程承包业务长期维持较大业务规模。商务部统计资料显示，2026年1‑5月国内对外承包工程实现营业额4763.3亿元人民币，同比增幅7%；新订立合同总金额达6880亿元人民币，同比小幅下滑3%。折算为美元口径，新签合同规模995.6亿美元，同比上涨0.9%，整体业务体量基本维持稳定[1]。
根据中国对外承包工程商会发布的行业信息，近五年国内企业参与海外基建招投标的年度中标总规模持续突破千亿美元，超过六成公共基建项目由世界银行、亚洲基础设施投资银行、非洲开发银行等多边金融机构提供资金支持[2]。该类多边融资项目普遍将FIDIC系列合同文本作为项目管理基础性文件，叠加多边金融机构独立廉洁监管要求，由此形成一套区别于普通商业海外项目以及国内基建工程的特殊合规环境[3]。
企业开展海外招投标全流程业务过程中，各类腐败相关风险频繁显现。借助当地合作代理支付隐性佣金、拆分居间服务报酬、投标人之间围标串标、向评标公职人员输送各类非显性利益，为行政审批环节支付疏通性质费用等情形仍频繁发生[4]。
不同于国内统一化监管体系，出海经营的中资企业需要同时遵守四套相互独立的监管制度：第一为FIDIC合同文本与多边开发银行商事廉洁相关条款；第二是项目所在国本土反腐败刑事立法；第三为美国《反海外腐败法》（FCPA）所确立的域外管辖规则；第四是我国《刑法》《反不正当竞争法》以及商务部、国资委出台的境外廉洁管理规范性文件[5]。四类监管规则在底层逻辑、违规认定标准以及处罚力度层面存在大量冲突，企业时常陷入合规两难困境，对海外市场拓展、品牌声誉维护乃至正常经营存续均会形成制约。
从行业现状观察，现阶段不少企业在合规管理层面仍存在短板：对于多套法律规则之间的差异认知不够充分，内部制度大多简单堆砌法条内容，缺少落地层面的对比分析；对于多边银行永久除名、附条件除名、和解减罚等制度机制掌握程度不足；针对不同国家法律的调研深度不均衡，普遍忽视欧美法治成熟国家监管压力以及FCPA域外执法风险；现有合规方案偏向理论法条罗列，缺少审查清单、代理合作协议、全流程管理台账等可直接落地使用的标准化工具；公开可查阅的案例材料大多仅简单罗列处罚结果，缺少对企业内部合规漏洞的深度挖掘，也没有区分刑事追责与商事追责相互割裂带来的实务难题[6]。
针对上述行业痛点，本文首先系统梳理四类海外反腐监管规则体系，横向对比各项规则的核心差异；继而分析多重规则叠加所引发的法律定性、责任划分、取证程序、项目差异化风险；结合近十年多边银行公开处罚数据对风险分布开展量化分析，同时结合两起世界银行典型处罚案例、一则东道国刑事判例开展深度剖析；最后搭建投标前期、项目实施阶段、合作主体管理、风险事件爆发之后的全链条闭环合规落地对策，配套全套标准化实操模板，为中资企业海外基建招投标反腐败合规管理提供可落地执行的完整方案
二、四层并行的海外反腐监管规则体系
（一）FIDIC与多边银行商事廉洁规则
1. FIDIC合同反腐条款迭代对比
FIDIC合同属于全球EPC总承包、施工以及招投标业务广泛适用的商事示范文本，1999版红皮书、黄皮书、银皮书与2017版合同范本在反腐败规制内容上存在代际差异，监管约束力度实现明显升级[7]。
1999版FIDIC文本对腐败行为的约束仅设置单一合同解除条款，在第15.2条款中约定，承包商向相关主体实施贿赂行为时，业主拥有单方终止合同的权利，但规制范围存在明显局限。该版本并未覆盖欺诈、串通投标、胁迫等招投标环节高频出现的违规情形，没有建立分包商、代理方、联营合作第三方的连带责任机制，也缺少投标事前审查、事中人员管控、事后追责的配套流程，仅仅作为合同解除事由，无法实现全周期廉洁管控，难以匹配多边融资项目严苛的监管要求[8]。
2017版FIDIC构建起闭环式反腐败管理体系，依托三项核心条款实现行为约束、违规人员清退、第三方责任兜底的全覆盖。
第一，15.2.1根本违约条款，统一界定CFCP四类禁止性行为：腐败行为指代直接或者间接许诺不正当利益，以此干预评标、工程款拨付等业务环节；欺诈行为主要指伪造资质材料、隐瞒涉诉记录或不良履约历史以谋取中标资格；串通行为是投标人之间协商抬高报价、分割项目标段的行为；胁迫行为即通过威胁评标人员、竞争对手的方式获取投标竞争优势。业主只要掌握合理线索就可以行使单方解约权，无需等待司法机关出具刑事生效判决[9]。
第二，6.9违规人员调离条款，赋予监理工程师人员管理权限，中方外派员工、本地雇员、分包关键岗位人员一旦出现CFCP项下违规行为，承包商必须在限定时间完成人员调离，不存在协商缓冲空间，从人员管理维度切断腐败发生渠道[10]。
第三，4.4总包对分包的替代责任条款，明确承包商需要对分包商、代理人、雇员的全部行为承担等同于自身违约的兜底责任。基于该条款，总承包企业应当强制分包商、联营合作方签署与主合同标准保持一致的廉洁协议。一旦分包、代理等第三方发生 CFCP腐败违规行为，结合15.2.1根本违约相关约定，该行为直接归属于总包方根本违约，无论总包事前是否知情、是否主动授意，业主都有权向总包主张全部经济损失[11]。
综合来看，2017版FIDIC已经从简单的解约约束升级为全流程商事廉洁管控规范，也是多边融资项目强制采用的合同范本。
2. 多边开发银行专项反腐约束机制
世界银行、亚投行、非洲开发银行、亚洲开发银行共同签署《多边金融机构防止和打击欺诈腐败统一框架》，在标准FIDIC合同基础之上增设15.6专项腐败条款，该条款效力优先级高于普通 FIDIC文本，新增五项严格管控要求[12]。
第一，拓宽禁止行为范畴：在原有CFCP四类行为基础之上增加阻碍调查行为，隐匿招投标档案、拒绝跨境审计、威胁案件证人，均独立构成合同违约。
第二，投标强制披露义务：投标阶段需要完整披露全部居间代理、咨询机构主体信息、佣金规模以及资金支付路径，采用账外现金、拆分佣金方式支付对价的投标文件直接作废。
第三，项目全过程强制举报义务：企业一旦发现公职人员、多边银行工作人员的腐败线索，必须同步告知业主以及对应多边银行，知情不报将构成独立违约情形。
第四，全球黑名单互认效力：依据《相互执行除名协定》，任意一家多边银行作出1年及以上的制裁决定，全部签约多边银行同步执行该制裁，涉事企业及其高管在全球多边基建项目当中将受到业务限制。
第五，独立跨境审计权限：多边银行可以不受项目所在国司法、数据管辖约束开展跨境审计，企业有义务完整提供全球财务、招投标相关全部档案资料[13]。
多边银行制裁划分为永久除名以及附条件除名两大类型，二者适用场景、解除规则区分清晰。永久除名适用于串通投标、大规模系统性行贿、多次阻碍调查等性质恶劣的重大违规，制裁没有期限上限，不能依靠企业整改实现提前解除；附条件除名主要针对投标欺诈、小额未披露佣金等一般违规情形，制裁期限固定，企业可以在禁标周期内搭建满足MDB标准的反腐败合规体系、配合独立第三方审计、完成全额止损整改，以此申请缩短禁标年限，通过达成和解协议提前解除制裁，该和解减罚机制属于企业重要的抗辩以及整改路径[14]。
3. 商事廉洁规则整体特征总结
FIDIC合同叠加多边银行专项条款形成的商事廉洁规则具备四项统一核心特征，也是该套规则与各国本土刑法产生冲突的根源。
第一，零容忍且不设置金额门槛，不承认东南亚、非洲地区较为常见的行政审批疏通费、小额商务礼品的行业惯例，任何形式不正当利益输送均认定为违约行为，不存在合规灰色地带。
第二，第三方无过错严格连带责任，总包、联营体需要为合作方的违规行为承担全部后果，即便企业已经搭建合规体系、对违规事实完全不知情，也不能以此作为免责抗辩理由。
第三，证据采信标准相对宽松，业主、审计机构掌握初步线索即可启动合同解除、专项审计、全球制裁流程，不需要达到刑事案件排除合理怀疑的高证明标准。
第四，多重处罚可以叠加实施，可以同时执行合同终止、全额扣划履约保函、扣留项目工程款、商事索赔、全球市场禁入多项惩戒措施，直接切断企业承接多边项目的业务渠道[15]。
（二）东道国反腐败刑事法律规范
1. 各国反腐法律分层与通用框架
结合法治成熟水平、入罪金额标准、企业追责规则，可以将海外基建项目东道国划分为三类。各国刑事法律均同时对公职人员受贿、市场经营主体行贿双向追责，设置行贿罪、商业舞弊、影响力交易等相关罪名，但实际执法力度差异显著。
高法治成熟国家以新加坡、德国、法国、西班牙为代表，刑事认定标准与FIDIC规则大体接近，实行企业客观严格责任。德国《反腐败法》明确企业需要为员工、海外代理的行贿行为承担刑事处罚；法国《萨宾第二法案》强制要求企业搭建内部反贿赂合规制度，未建立合规体系会加重企业罚金；西班牙针对公共工程招投标设置独立廉洁监管条款，公职人员收取小额礼品同样构成刑事犯罪，不存在金额豁免标准[16]。
中等法治新兴经济体代表为印尼、越南，法律明确刑事入罪金额门槛，小额节日礼品、常规商务招待一般不会启动刑事追责；责任认定以主观故意作为核心要件，如果本地代理私下独立实施行贿，企业没有参与、没有授意，则仅处罚个人，不追究总包企业法人责任。
尼日利亚、南非等属于弱法治高风险国家，成文法条约束严格，但当地执法实践存在选择性执法问题，公职人员主动索贿现象较为普遍，小额公关疏通费极少刑事立案，企业刑事层面拥有更大免责空间，但隐性合规风险也随之抬升。
各国刑事法律普遍配置有期徒刑、企业高额罚金、没收违法所得、短期本土市场禁入等处罚手段，同时设置自首、合规整改宽大处理制度，这也是刑事规则和商事规则最核心的免责机制差异。
2. 重点出海区域法律细则与实务裁判
东南亚、非洲、拉美、欧美是中资企业出海的主要业务区域，不同国家法条规定与司法裁判尺度存在明显区别。
（1）东南亚地区
印度尼西亚依据UU31/1999反腐败法，法律层面推定向公职人员给付财物属于贿赂行为，仅100万印尼盾以内节日礼品可以豁免刑事追责；1000万印尼盾以下行贿案件举证责任由检方承担。行政审批疏通费在法律上全部归属于行贿行为，仅小额案件检察机关会作出选择性不起诉处理，并不代表该行为具备合法性。刑事追责以过错要件为前提，代理私下实施行贿，无企业参与证据的情况下，仅处罚个人，不牵连总包企业[17]。
越南适用2017年修订后的《2015刑法典》划定行贿入罪金额，未达到标准的商务招待、人情往来不启动刑事程序；只有企业主动策划行贿才构成单位犯罪，单纯的合规管理疏漏不会追究法人责任；针对围标串标行为大多采取行政整改，刑事处罚案例较少。
（2）非洲地区
尼日利亚《腐败行为法》2000年版本禁止公共工程领域利益输送，最高可以判处7年监禁；法律区分公职人员主动索贿与企业主动行贿，小额公关疏通费基本不会刑事立案。
南非2024年新版《预防和打击腐败法》新增企业反腐失职追责条款，如果企业完成完整第三方尽调、搭建合规管理体系，则可以举证实现免责；刑事定罪必须证明企业具备牟利的主观意图[18]。
（3）拉美地区
巴西《清白公司法》确立企业客观责任，员工、代理为企业利益实施行贿，无论企业是否知情均可以追究企业责任，罚金最高可以达到企业年营业额的20%；该国独创宽恕协议制度，企业主动自查上报、配合调查、完善合规体系，能够实现罚金的大幅度减免，属于东道国特有的刑事减责渠道。
（4）实务裁判案例：西门子全球行贿案
西门子在尼日利亚等非洲国家开展基建以及设备竞标业务过程中，系统性借助顾问、中介代理人签署虚假服务、咨询合同，把巨额资金转化为居间报酬向当地评标人员以及政府官员输送利益[19]。
在西门子案件当中，企业面临多方联合惩戒，最终付出高昂代价：德国慕尼黑检察机关以管理层未尽监督义务以及行贿罪名，没收违法所得并处超过8亿欧元罚款；美国司法部与SEC联合执法，认定企业违反FCPA账簿与内部控制相关条款，开出8亿美元高额罚单；世界银行同时开展调查，双方达成和解，西门子承诺出资1亿美元设立廉洁基金，同时接受世行资助项目投标资格的相应限制[20]。
3. 各国刑事规制共性要点梳理
东道国刑法属于属地强制性公法，体现五大共同特征。
第一，属地管辖具备优先效力，项目所在国刑法适用于境内全部招投标参与主体，商事合同约定不能排除属地刑事追责。
第二，主观故意是入罪必备要件，需要证实企业具备行贿牟利的主观意图，单纯管理疏漏不构成单位犯罪。
第三，设置刑事入罪金额门槛，常规商务招待、小额人情往来存在刑事免责区间，和FIDIC零容忍标准形成鲜明反差。
第四，第三方责任有限追责，分包、代理独立行贿，缺少企业授意证据时，仅处罚自然人，不追究企业法人。
第五，配套刑事宽大处理机制，主动自首、上缴违法所得、落实合规整改、签署宽恕协议可以实现罚金减免、刑期缩短；FIDIC、多边银行商事规则不存在同类法定减免渠道。
（三）美国FCPA域外管辖叠加风险
美国《反海外腐败法》（FCPA）独立于东道国立法、商事合同，构成第三重域外监管约束，依托最小联系原则实现全球长臂管辖，中资基建企业极易触发多重追责风险，整体分为两大核心条款体系。
第一，反贿赂核心条款，禁止企业、员工、代理向外国公职人员、国际组织工作人员输送财物或者隐性利益，以此获取或者维系海外工程项目，覆盖中标、加快行政审批、优先完成工程款结算等各类业务场景。本地代理拆分佣金、账外疏通费用、向评标人员赠送礼品，均属于典型违规情形。管辖对象并不局限美国本土企业，企业使用美元结算、经由美国银行完成转账、在美国境内商议贿赂方案、美股上市等情形，都可能被美国司法部、SEC 立案调查，不受地域条件约束。
第二，会计账簿相关条款，要求企业搭建完整真实的财务台账，全部居间费、公关费、招待类支出必须如实入账；禁止设立账外资金、拆分票据掩盖贿赂支出。即便缺少直接行贿证据，只要企业内部控制存在重大缺陷、支付凭证留存不完备，监管机构也可以单独依据会计账簿条款处以高额罚金[21]。
FCPA处罚力度较强，企业单次违规罚金取违法获利两倍或者年营收20%二者当中较高数值；企业高管、直接责任人员还可以被判处有期徒刑。同一行贿行为，有可能同时触发东道国刑事审判、美国FCPA域外处罚、多边银行全球禁标三重处罚，多重罚金叠加会对企业现金流造成严重冲击。基建行业高发风险集中在东南亚、非洲项目本地代理佣金、征地审批疏通费、向评标人员输送软性利益；近年来美国执法机构持续加大对中资海外工程企业调查力度，新增的合规风险需要企业予以充分重视[22]。
（四）国内企业境外廉洁监管要求
我国从刑事打击、市场监管、行业主管三个层面搭建国内约束体系，构成第四重监管维度。企业海外发生违规行为，会反向触发国内行政处罚、高管问责，完整覆盖境内追责链条。
刑事层面，我国《刑法》当中对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪适用属人管辖原则，国内企业、中方员工在海外实施行贿，国内司法机关可以独立立案，实行企业、责任人双罚制，分别对企业判处罚金，对责任人判处有期徒刑。
市场监管层面，《反不正当竞争法》明确禁止经营者为获取交易机会输送商业贿赂；企业海外行贿记录会录入国内企业信用档案，限制其参与国内基建项目投标活动。
行业监管规范层面，商务部出台《企业境外廉洁合规工作指引》，要求出海企业落实第三方尽调、佣金完整披露、全流程证据留存制度。国资委针对央企出台海外合规管理办法，将海外反腐败合规纳入年度考核；企业遭遇多边银行制裁、东道国刑事判决之后，会同步问责企业负责人、合规负责人。中国对外承包工程商会出台行业自律规则，设立行业内部失信黑名单，失信企业参与行业展会、项目对接的资格会受到限制[23]。
境内外追责具备联动传导机制：企业被多边银行纳入全球黑名单、在东道国被判决行贿犯罪之后，国内商务、国资、市场监管部门可以同步启动核查，限制企业对外工程承包资质、海外项目备案审批，形成境内外双向追责闭环。
（五）四类监管规则核心差异对比
参考文献：
[1] 商务部对外投资和经济合作司。中国对外承包工程发展报告 2025‑2026 [R]. 北京：中国对外承包工程商会，2026.
[2] 中国对外承包工程商会。对外承包工程企业合规建设指引 [Z].2023.
[3] FIDIC. Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects (Silver Book 2017 Edition)[S]. 国际咨询工程师联合会，2017.
[4] 李海海。多边开发银行融资项目中资企业廉洁合规困境与出路 [J]. 国际工程与劳务，2025 (04):45‑50.
[5] 何志鹏。域外管辖冲突下中国企业海外反腐败合规构建 [J]. 现代法学，2023,45 (03):172‑188.
[6] 张守志。中资企业海外工程 FIDIC 合同下反腐败合规风险研究 [J]. 国际经济合作，2024 (02):78‑88.
[7] FIDIC. Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects (Silver Book 1999 Edition)[S]. 国际咨询工程师联合会，1999.
[8] 张守志。中资企业海外工程 FIDIC 合同下反腐败合规风险研究 [J]. 国际经济合作，2024 (02):78‑88.
[9] FIDIC. Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects (Silver Book 2017 Edition)[S]. 国际咨询工程师联合会，2017.
[10] FIDIC. Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects (Silver Book 2017 Edition)[S]. 国际咨询工程师联合会，2017.
[11] FIDIC. Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects (Silver Book 2017 Edition)[S]. 国际咨询工程师联合会，2017.
[12] Multilateral Development Banks. Unified Framework for Preventing and Combating Fraud and Corruption [S]. 世界银行、亚投行、非洲开发银行、亚洲开发银行，2019.
[13] World Bank Group. Sanctions Procedures [Z]. 世界银行廉政局，2025.
[14] AIIB. Integrity Compliance Guidelines [Z]. 亚洲基础设施投资银行，2024.
[15] 李海海。多边开发银行融资项目中资企业廉洁合规困境与出路 [J]. 国际工程与劳务，2025 (04):45‑50.
[16] 德国《反腐败法》，Bundesgesetzblatt Teil Ⅰ, 2017；法国《萨宾第二法案》Loi n°2016‑1691 du 9 décembre 2016 [S].
[17] 印尼 UU31/1999 反腐败法 [Z].1999.
[18] 南非《预防和打击腐败法》[S].2024.
[19] DOJ. Siemens AG FCPA Resolution Press Release [EB/OL]. 美国司法部官网，2008.
[20] DOJ. Siemens AG FCPA Resolution Press Release [EB/OL]. 美国司法部官网，2008.
[21] United States. Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (FCPA)[S]. 美国国会，1977.
[22] 张守志。中资企业海外工程 FIDIC 合同下反腐败合规风险研究 [J]. 国际经济合作，2024 (02):78‑88.
[23] 中国对外承包工程商会。对外承包工程企业合规建设指引 [Z].2023.
作者简介：
刘俊丽，高级合伙人，管理主任，国际工程与PPP业务部主任，合伙人会议薪酬与分配委员会主任
拥有24+年法律工作经验，累计办理案件700余件，经办案件标的额超1000亿元人民币。专注于国际 / 国内建设工程投建运全生命周期法律服务（PPP、BOT、EPC、FIDIC等）；政府与社会资本合作及特许经营项目全生命周期法律服务；新基建、新能源项目投建营全生命周期法律服务；能源与环境工程（EOD）投建运全生命周期法律服务；并深耕上述领域重大疑难争议解决法律服务。
国际工程与PPP业务团队
「三级 + 四化」全维度服务保障
刘俊丽主任团队搭建了「三层三级」组织架构，推行核心骨干主导 + 执行层高效协同 + 各地分支机构及合作咨询机构联动补位的服务模式，实现专业服务能力与人力调配灵活性的双重保障。
团队以专业化、行业化、团队化、国际化为发展内核，成员均为深耕国内外大型基础设施与公共服务领域的专业律师，多数具备工程、法律双专业背景；同时长期与战略投资、工程咨询等领域专业机构深度合作，组建跨领域服务联盟，为客户提供一体化解决方案。
手机：13391809892
邮箱：liujunli@deheheng.com